Sanctions : Le projet de loi des Démocrates contre la Russie pourrait conduire à un désastre diplomatique

Punir et humilier Moscou ne fera rien pour réduire les tensions ou encourager les compromis nécessaires afin d’éviter la guerre.

Source : Responsible Statecraft, Marcus Stanley
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises

Le représentant Gregory Meeks et le sénateur Robert Menendez (Shutterstock/Lev Radin)

Une invasion russe de l’Ukraine risque d’entraîner une escalade militaire désastreuse entre deux puissances nucléaires, et aurait immédiatement des conséquences graves pour la sécurité européenne et le peuple ukrainien.

Il est crucial d’éviter ce scénario catastrophique par la diplomatie si possible, et de gérer ce qui pourrait devenir une escalade galopante si la Russie intensifie son agression. Mais les partisans de la ligne dure à Washington s’efforcent de réduire la marge de manœuvre pour une solution négociée et une gestion efficace de la crise en Ukraine. Une partie de cet effort est rhétorique et se déroule dans la presse, comme dans la tempête de critiques de l’intérieur qui s’est abattue après que le président Biden a fait remarquer, de manière raisonnable, que les réponses américaines devaient être proportionnelles à la provocation russe.

Mais l’effort visant à réduire le champ d’action de la diplomatie se manifeste également dans la légifération du Congrès. Un projet de loi présenté au Sénat par le sénateur démocrate Bob Menendez, président de la commission des Affaires étrangères, et à la Chambre des représentants par le président démocrate Gregory Meeks, président de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants, pousserait l’administration Biden dans une direction encore plus belliqueuse. Le projet débute par un préambule indiquant que l’administration « ne devrait pas céder aux demandes de la Fédération russe concernant l’intégration ou l’expansion de l’Otan. » Pris au pied de la lettre, ce texte priverait les négociateurs de la possibilité d’aborder les principales exigences de Moscou, notamment l’interdiction pour l’Ukraine de devenir membre de l’OTAN.

Comme l’a souligné le journaliste Fred Kaplan, et comme peu de commentateurs sérieux le contestent, il existe une multitude de raisons pratiques pour lesquelles l’Ukraine ne rejoindra probablement pas l’OTAN avant longtemps, voire jamais. Tout d’abord, elle est loin de satisfaire aux normes d’adhésion. Deuxièmement, l’adhésion à l’OTAN exige un engagement de tous les membres envers une alliance militaire. Compte tenu du conflit avec la Russie, il est également difficile de voir les membres de l’alliance prendre cet engagement – notamment, les États-Unis eux-mêmes n’ont montré aucune volonté d’engager l’armée américaine pour combattre en Ukraine. Essayer d’éliminer la flexibilité concernant l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN coupe donc les voies d’un compromis qui n’impliquerait aucun sacrifice tangible au-delà du symbolique mais pourrait éviter la guerre.

Cette déclaration initiale est une « conclusion du Congrès » qui n’a pas force de loi et peut techniquement être ignorée par l’administration, bien qu’un vote en faveur de son affirmation puisse réduire considérablement l’espace politique de négociation. Mais d’autres parties du projet de loi sont juridiquement contraignantes. La plus notable est le titre 3, qui énonce les sanctions économiques à imposer à la Russie et les éléments déclencheurs de ces sanctions. Les sanctions visent les banques russes, les entreprises publiques, la dette publique, les entreprises énergétiques et le gazoduc Nordstream, ainsi que de nombreux membres du gouvernement et de l’armée. Compte tenu de la taille et de l’importance économique de la Russie, il s’agit des sanctions économiques les plus importantes que les États-Unis aient tenté de déployer depuis que l’économie mondiale de l’après-Guerre froide a pris forme.

Le problème, c’est que le projet de loi exige que l’ensemble des sanctions soient appliquées selon le principe du « tout ou rien », ce qui est extrêmement difficile à inverser, et ne tient qu’à un fil. Cela réduit considérablement la possibilité de les aligner sur la nature de la provocation russe et d’utiliser la levée des sanctions comme une incitation à améliorer le comportement de la Russie.

Le projet de loi exige que l’ensemble des sanctions soit déclenché si l’administration constate que « la Russie est engagée dans une escalade significative des hostilités ou des actions hostiles en Ukraine ou contre l’Ukraine » et que « cette escalade a pour but ou pour effet de saper, de renverser ou de démanteler le gouvernement de l’Ukraine… ou d’interférer avec la souveraineté ou l’intégrité territoriale de l’Ukraine. »

L’ensemble des sanctions pourrait donc être déclenché par des actions bien en deçà d’une invasion ou d’une occupation russe, pour autant que ces actions semblent « miner » le gouvernement de l’Ukraine ou porter atteinte de quelque manière que ce soit à sa souveraineté. Une cyber-attaque ou peut-être même une émission de propagande à destination de l’Ukraine pourraient être interprétées comme répondant aux exigences de cette conclusion.

Une fois que ces sanctions sont déclenchées, le projet de loi les rend extrêmement difficiles à lever. Pour mettre fin aux sanctions, la législation exige que la Russie conclue un accord officiel avec le gouvernement ukrainien. L’Ukraine se verrait effectivement accorder un droit de veto total sur la levée des sanctions une fois celles-ci imposées. Mettre l’Ukraine aux commandes réduirait considérablement la capacité des États-Unis à calibrer les sanctions en réponse aux actions de la Russie. Ainsi, une fois les sanctions déclenchées et verrouillées, la Russie pourrait être peu incitée à s’abstenir de toute nouvelle escalade.

Certaines mesures visant des Russes individuellement pourraient également être contre-productives. Les sanctions visent un large éventail de responsables gouvernementaux et de commandants militaires russes, confisquant leur fortune et tentant de les rendre persona non grata dans le système financier mondial. Pourtant, ce sont ces fonctionnaires qui se trouveront à la table des négociations ou sur un champ de bataille potentiel. Le fait de cibler ces personnes ne facilitera pas une solution diplomatique ou la gestion d’une éventuelle escalade.

D’autres aspects du projet de loi suscitent également des inquiétudes. La législation accorderait au moins 500 millions de dollars d’assistance militaire étrangère à l’Ukraine, en plus des 200 millions de dollars de nouvelle assistance envoyés au cours du mois dernier. Cela fait de l’Ukraine le troisième bénéficiaire de l’aide militaire américaine dans le monde, après Israël et l’Égypte. Bien que cette aide soit loin de donner à l’Ukraine la capacité de combattre la Russie par elle-même, elle pourrait être accompagnée de conseillers militaires américains qui augmenteraient le risque que les États-Unis soient entraînés dans un conflit. Le projet de loi prend également des mesures pour impliquer directement les pays limitrophes de la Russie dans les négociations pour mettre fin à la crise, ce qui rendrait beaucoup plus difficile la conclusion d’un accord.

L’objectif de la législation, qui consiste à s’opposer à l’agression russe en Ukraine, est louable. Mais on ne sent dans cette législation aucune volonté de travailler à un accord basé sur un compromis avec les préoccupations russes. Au contraire, il y a une hypothèse omniprésente selon laquelle les États-Unis peuvent simplement imposer leur volonté à la Russie, malgré le fait que la législation ne prévoit pas l’engagement massif de troupes américaines qui serait nécessaire pour y parvenir. Plutôt que de jeter les bases d’une solution diplomatique, le projet de loi semble viser à réduire radicalement l’espace de la diplomatie. Une diplomatie efficace exige de trouver des compromis permettant de sauver la face pour éviter d’humilier l’une ou l’autre des parties. Le projet de loi donne plutôt l’impression que de nombreux membres du Congrès veulent infliger une défaite humiliante et ouverte à la Russie. Sans la volonté de mener la plus grande guerre depuis la Seconde Guerre mondiale, ce n’est pas réaliste.

Cette année marque le 60e anniversaire de la crise des missiles de Cuba, une impasse américano-russe qui menaçait d’une guerre nucléaire mondiale. La principale leçon à tirer de cette crise est l’importance de la flexibilité pour trouver une solution pacifique au conflit entre superpuissances. Nous savons maintenant que la concession faite par le président Kennedy en retirant les missiles américains de Turquie, une concession si controversée qu’elle a été gardée secrète pendant des décennies, a été essentielle pour parvenir à une résolution pacifique de la crise.

La crise ukrainienne n’est, heureusement, pas encore aussi grave que celle-là. Mais le même type de flexibilité et de souplesse diplomatique sera nécessaire pour la gérer. En adoptant une législation qui restreindrait considérablement cette flexibilité, le Congrès irait dans la mauvaise direction et augmenterait le risque que la crise actuelle tourne à la catastrophe.

Source : Responsible Statecraft, Marcus Stanley, 26-01-2022
Traduit par les lecteurs du site Les-Crises

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